一、项目概况

2018年5月31日签订的施工合同显示，本工程位于广州市黄埔区，资金来源为财政资金，发包人广州东进新区开发有限公司采用公开招标方式，确定由广州市花木有限公司负责承建。工程合同价格形式为单价合同，采用工程量清单计价方式。

二、争议事项

本项目由于发包人用地原因不具备施工条件，删减了大量合同工程量，致使原种植草皮的工程量由40070㎡减少至2047.3㎡（合同价由568.16万元下降至约为87.56万元）。合同约定“工程量发生变化时，当中标综合单价<(1-15%)×基价且工程量减少时，减少部分工程量的综合单价按基价执行，并从合同价款中扣除”。根据该条款结算时，承包方在完成种植草皮2047.3 ㎡后，该项清单工程费结算金额为负35.35万元。现发承包双方对变更取消的工程量如何计价产生争议。

三、双方观点

发包人观点：按合同规定，当中标综合单价<(1%—15%)×基价时，减少部分工程量的综合单价按招标控制价的综合单价扣除执行。

承包人观点：造成工程量减少的原因是由于发包人未能按合同约定交付场地，承包人不应承担合同专用条款第23.5.2条扣除款项的责任，减少部分工程量的综合单价应按中标综合单价进行扣减结算。

四、官方回函意见

合同涉及本争议相关的专用条款第23.5.2条，是发承包双方基于合同工程完整顺利实施的条件下达成的一致意见。实际施工中，发生的合同工程量大量减少、合同价格大幅降低的事项，属于发包人原因引起，继续执行原合同对承包人有失公允，可见原合同订立的基础发生重大变化，且该变化已超出了承包人所能预见的风险范围，建议双方遵循合同签订的本意，客观公正协商解决。同时，由于发包人未能按合同约定交付施工场地造成承包人损失的，承包人可按合同约定提出索赔。

五、《尺度•众为》分析

（一）核心问题定性：合同工程量大幅缩减系发包人原因所致，合同订立基础已发生根本变化。

本案争议的实质，并非条款本身存在歧义或矛盾，而在于合同约定的计价调整规则在适用时，其适用前提是否仍然成立。专用条款第23.5.2条的设计逻辑是：在工程正常实施的条件下，当工程量减少时，为防止承包人通过不平衡报价获取不当利益（即中标单价畸低而基价较高时，减少部分按高价扣除可使承包人获利），约定按基价扣除。这一规则隐含了一个重要的适用前提——合同工程量减少属于正常的工程变更范畴，合同整体履行状态未发生根本性偏离。

本案的实际情况与这一前提严重背离。草皮工程量由40070m²锐减至2047.3m²，削减幅度高达94.9%，合同总价由568.16万元降至约87.56万元，减少幅度达84.6%。如此幅度的削减，已使合同的核心履行内容被实质性“掏空”，合同性质从“大型绿化工程”蜕变为“零星种草”，合同订立时所依据的工程规模、成本分摊、利润预期等基础条件均已不复存在。更关键的是，该削减系发包人未能按约交付施工场地所致，属于发包人原因造成的合同履行障碍，而非承包人原因或双方合意的正常变更。

复函意见准确指出这一根本性变化——“原合同订立的基础发生重大变化，且该变化已超出承包人所能预见的风险范围”，意味着合同据以订立的基本前提（完整的工程量、合理的合同价格）已不复存在。

（二）关键依据剖析：风险条款的适用应以合同基础未发生根本变化为前提，合同解释中的“目的论”方法应予以重视。

本案中，发包人主张严格按合同专用条款第23.5.2条的文字约定执行，即减少部分按基价扣除，看似有合同依据。但从合同解释的基本方法来看，这一主张存在以下问题：

忽视了合同条款的适用前提。任何合同条款都有其隐含的适用前提——条款是在“合同正常履行”的语境下制定的。当合同履行的基础条件发生根本性变化时，机械适用原有条款，可能导致条款目的落空甚至得出荒谬结论。本案例中，草皮清单项结算为负35.35万元的结论，实质上是将发包人未按约交付场地所造成的工程量减少后果，通过不平衡报价调整条款完全转嫁给承包人，使得承包人“干了活反而倒欠钱”，在商业逻辑上难以成立。这显然不符合商业逻辑和合同订立的本意。合同解释不仅要看文字，更要结合合同目的和订立背景进行整体把握。回函意见“建议双方遵循合同签订的本意”解决争议，正是对这一解释方法的明确指引。

发包人原因与风险条款的公平性。从风险分配的公平性角度审视，本案工程量减少的风险完全由发包人行为引发，若由承包人承担全部扣减后果，实质上是用合同约定的技术性条款（不平衡报价调整）来掩盖发包人违约行为（未按时交付场地）造成的损失转嫁。这突破了合同风险条款的合理边界。回函意见明确指出“继续执行原合同对承包人有失公允”，其核心在于：在合同基础已根本变化的情形下，继续机械适用原条款将造成当事人利益严重失衡，已不符合公平原则。

情势变更原则的参照适用。 《民法典》第五百三十三条规定：“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。”《民法典》该条文设立的初衷，是在合同基础条件发生根本变化时，通过司法或仲裁程序重新平衡当事人利益。虽然协商阶段尚不直接涉及司法变更，但该原则所体现的“合同基础变化→利益失衡→应予调整”的法理逻辑，同样适用于指导双方在协商中理解和解决本案争议。复函意见虽未直接援引该条文，但其论述逻辑——“合同订立基础发生重大变化”“超出承包人所能预见的风险范围”“对承包人有失公允”——与情势变更的构成要件高度吻合，为双方协商解决提供了有力的法理支撑。若双方协商不成进入司法程序，承包人可依据该条文请求法院变更或解除合同，但法院对情势变更的认定标准较为严格，需报请高级人民法院审查，必要时层报最高人民法院。因此，情势变更更多是作为法理支撑和协商谈判的依据，不宜作为直接诉求路径依赖。

（三）法律风险提示与实际操作困境：条款机械适用显失公平，但变更方式存在路径分歧。

本案中，发承包双方在条款适用问题上各执一词，但即便按承包人主张（按中标单价扣减），争议金额约为62.13万元；若按发包人主张（按基价扣减），承包人该项清单结算为-35.35万元，相较之下差额接近百万元。如按发包人主张，减少部分按基价扣除——基价即为招标控制价综合单价，通常高于中标单价，故扣除金额大，导致承包人反而需倒扣；如按承包人主张，减少部分按中标单价扣减——即按承包人实际报价水平扣除已取消的工程量，不额外加重扣减负担。两种计算路径的差额约为97.48万元。

争议的关键不仅在于扣减单价的选择，更在于合同风险条款在合同基础发生根本变化时是否仍应机械适用。发包人的主张形式上符合合同文字，但忽略了条款适用的基本前提已不存在；承包人的主张更符合公平原则，但缺乏合同文字的明确支撑。

复函意见采取了温和但立场鲜明的处理方式——“建议双方遵循合同签订的本意，客观公正协商解决”，同时明确指出承包人可以另行提出索赔。这意味着官方意见实际上认可了“机械适用原条款不公”的判断，但并未直接给出替代性的计价方法（如按何种标准扣减），而是将具体方案的确定交由双方协商。这种处理方式在技术层面较为审慎，给实际操作带来了挑战，即协商缺乏明确的计价参照标准，双方立场差距较大时，可能陷入僵局。若协商不成，承包人可在索赔路径上寻求救济——基于发包人违约（未按约交付场地）主张实际损失。承包人提出索赔时的举证重点在于：因工程量大幅减少而造成的实际损失，主要包括：（1）为原合同工程量准备而提前采购的材料、苗木无法退换或需折价处理的损失；（2）机械设备因场地无法交付而闲置的费用；（3）施工人员和管理人员遣散或待工期间的费用。上述损失的计算应尽可能以书面凭证为依据，包括采购合同、退换货记录、设备租赁合同及闲置记录、工资支付凭证等，避免仅凭定性描述主张损失。此时举证重点在于证明因工程量大幅减少而造成的成本分摊损失，而不仅限于草皮清单项的计价争议。

（四）综合建议。

建议发承包双方按以下步骤处理：

第一步，确认事实与定性。 双方应共同确认工程量大幅削减的原因、时间节点及责任归属。若确认为发包人用地问题导致，则属于发包人原因造成的合同履行障碍，承包人有权据此主张不承担因工程量减少而产生的不利计价后果。

第二步，协商替代计价方案。 在原条款机械适用显失公平的前提下，双方应回到合同订立的本意，协商确定合理的计价方式。可供参考的路径包括：（1）按承包人中标单价扣减取消部分工程量，即承包人主张的方案；（2）将取消部分视为合同解除或部分解除，按实际完成的合格工程据实结算，不再适用不平衡报价调整条款；（3）参考当地同期类似绿化工程的综合单价水平协商确定扣减标准。

第三步，承包人同步评估索赔权利。 根据复函意见的明确指引，“因发包人未能按合同约定交付施工场地造成承包人损失的，承包人可按合同约定提出索赔”。承包人应系统梳理因场地延迟交付造成的各项损失（如人员设备闲置、已进场材料损失、工期延误的管理费增加等），准备相应证据材料，在协商计价争议的同时，可另行提出索赔主张，两者可合并谈判解决。

第四步，明确争议解决路径。 若双方无法就计价方式达成一致，可启动合同约定的争议解决程序（调解、仲裁或诉讼）。届时，可申请法院或仲裁庭依据《民法典》第五百三十三条关于情势变更的规定，并结合本案工程量削减系发包人原因导致的客观事实，请求变更合同计价条款或确认机械适用原条款的后果显失公平。进入司法程序前，建议双方将各阶段的书面沟通记录、协商方案、证据材料完整留存，以便后续举证。

（五）延伸问题与思考

若工程量大幅削减系双方协商一致的设计变更所致，而非发包人单方原因，结论是否相同？

说明：本项目概况及争议内容来源于东省建设工程标准定额站粤标定复函〔2025〕78号复函所涉案例。案例内容仅代表众为工程咨询有限公司基于公开信息作出的分析，不代表官方意见，也不代表对任何一方的立场支持，具体案件处理应以合同约定及专业法律意见为准！