一、项目概况

2019年4月8日签订的建设工程施工合同显示，本项目位于深圳市龙华区，资金来源为财政资金，发包人深圳市龙华区建筑工务署通过公开招标方式，确定由中铁二十四局集团有限公司负责承建，单价合同，采用工程量清单计价方式。

二、争议事项

本项目施工期间，龙华区发展和改革局发布《关于调整区政府投资项目余土外弃有关标准的通知》，将政府投资项目弃土费用标准上限提高。弃土收纳费上限调整导致市场情况发生重大变化，由此造成弃土收纳费大幅上涨，发承包双方就该费用是否可以调整产生争议。

三、双方观点

发包人观点：按照合同约定，弃土费由承包人自行承担，不增加任何费用。

承包人观点：由于政府部门发布通知调整弃土费导致原合同弃土场收纳费的基础条件发生变化，并非承包人所能预见的，属于不可预见风险，由此引起费用增减的应予调整。

四、官方回函意见

合同专用条款20.1.（3）约定“综合单价包含的风险范围约定：人工、材料和机械价格波动的所有风险。对于土石方工程，还包括运距和弃土费波动的市场风险”，可见合同约定弃土费受正常的市场价格波动影响考虑在综合单价中。施工期间，龙华区发展和改革局发布《关于调整区政府投资项目余土外弃有关标准的通知》，如导致市场因政策原因引起波动的，则不属于市场自身运作产生的价格波动，不在合同约定的风险范围；即便政策引起价格波动，承包人还需证明本项目是否受到价格波动影响、是否导致损失，双方再据此按合同约定超出风险之外事件引起价款调整的规则进行计价。

五、《尺度•众为》分析

（一）核心问题定性：政策调价与市场波动存在本质区别。

本案争议的本质，在于弃土收纳费上涨究竟属于正常的市场价格波动，还是超出合同约定的特殊事件。根据专用条款20.1.（3）明确将“弃土费波动的市场风险”纳入由承包人承担的市场风险范围，但此处“市场风险”指向的是市场自身供求关系变化引发的价格涨落。龙华区发展和改革局发布的通知，系政府以行政手段调整弃土收纳费上限标准，其性质与市场机制下的价格波动存在本质区别：前者是市场自发调节的结果，后者是行政命令的产物。广东省标准定额站的复函意见准确区分了二者，“如因政策原因导致市场价格波动的，则不属于市场自身运作产生的价格波动，不在合同约定的风险范围。”据此，因政府政策调整导致的弃土收纳费上涨，不属于合同约定的“市场风险”，不应适用承包人自担风险的风险分配规则。

（二）关键依据剖析：合同文义未覆盖政策风险，承包人主张具有一定合理性。

从文义解释角度，“市场风险”通常指市场供需关系、竞争程度等经济因素引起的价格变动，难以涵盖行政政策调整引发的费用变化。承包人在投标报价时，依据的是既有市场条件下的弃土收纳费标准，政府事后调整上限标准，客观上改变了合同订立时的价格形成基础。此类政策变动具有突发性和强制性，超出承包人在签约时基于既有市场信息所能作出的合理商业预判。因此，承包人主张该事件属于不可预见风险、不应由其独自承担全部上涨费用，具有合同文义和法理上的合理依据。

（三）举证责任分配与调价路径：承包人须就实际影响承担举证责任，调价可参照法律法规变化规则处理。

政策变动虽在定性上不属于合同约定的市场风险，但并非承包人当然有权获得调价。根据“谁主张，谁举证”的证据规则，承包人主张价款调整，须就以下事项承担举证责任：（1）本项目弃土外运行为发生在政策文件生效之后；（2）本项目实际缴纳的弃土收纳费标准因该政策而有所提高；（3）提高后的费用与投标报价时的取费标准存在可量化的差额。三项条件须同时满足，缺一不可。在未能提供充分证据证明实际影响及损失的情况下，调价请求难以获得支持。

若承包人能够完成上述举证，该事件即被认定为超出合同约定的风险范围，双方可参照《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500—2013）第9.2条关于“法律法规变化”引起的价款调整规则，以及《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—2017—0201）第11.2款关于“法律变化引起的价格调整”的约定，以政策发布日为调价节点，对节点前后弃土收纳费差额进行合理核算，协商确定调整金额。协商不成的，可按合同约定的争议解决途径处理。需指出的是，上述参照适用并非当然的法律依据，而是基于合同约定未能覆盖政策风险情形下的合理计价路径，双方可就该路径的适用性另行协商确认。

（四）综合建议。

建议发承包双方按以下步骤处理：

第一步，核定事实。 确认弃土外运的实际时间节点与政策发布日期的先后关系，核实本项目是否确实受到政策调整的影响。

第二步，固定证据。收集整理本项目弃土收纳费的实际缴费凭证、投标报价时的取费依据等证据，按前述三项条件逐项核对，计算实际差额。证据不充分的，应尽快补充完善。

第三步，协商确认。在定性成立、定量有据的前提下，双方本着实事求是和风险合理分担的原则，协商确定价款调整金额，并以书面补充协议予以固定。协商过程中如对法律适用存在分歧，可咨询专业法律人士。

若双方无法达成一致，可按合同专用条款约定的争议解决途径，通过调解、仲裁或诉讼等方式处理。无论选择何种途径，建议各方保留好政策文件、缴费凭证、往来函件等全部书面材料，以备争议解决之需。

（五）延伸问题与思考

本案的裁判逻辑建立在专用条款明确将“市场风险”作为风险范围的前提之上。若合同条款表述发生如下变化——综合单价包含的风险范围约定为“人工、材料和机械价格波动的所有风险。对于土石方工程，还包括运距和弃土费波动的风险”，即删去“市场”二字。本案的论证及分析逻辑和结果，又将如何？

说明：本项目概况及争议内容来源于东省建设工程标准定额站粤标定复函〔2025〕175 号复函所涉案例。案例内容仅代表众为工程咨询有限公司基于公开信息作出的分析，不代表官方意见，也不代表对任何一方的立场支持，具体案件处理应以合同约定及专业法律意见为准！