一、项目概况

2019年7月23日签订的施工合同显示，本项目位于珠海市金湾区，资金来源为财政资金，发包人珠海三灶城市资源运营集团有限公司（原名：珠海三灶城市资源运营有限公司）采用公开招标方式，确定由广东省第一建筑工程有限公司负责承建，合同价格形式为单价合同，采用清单计价方式。

二、争议事项

项目招标工程量清单Ａ1型施工围挡的工程量为4384m，根据施工图纸计算的工程量为10606m，招标工程量清单少计6222m，发承包双方就招标工程量清单少计施工围挡工程量产生争议。

三、双方观点

发包人观点：承包人未按符合政府投资管理条例规定办理变更手续，且结算书漏报，故不予计量。

承包人观点：施工围挡的招标清单工程量少计不属于变更范围，无需办理变更手续，送审结算工程量是少报，并未漏报。且相关单位对施工围挡位置及工程量在变更图及竣工图上已明确，并附有相关验收资料。依据招标文件和合同文件的相关约定，结算时应按实计量。

四、官方回函意见

根据招标文件17.14造价调整条件及范围的约定，包括了招标工程清单中每一项计算误差，招标工程量清单存在漏项等情形。同时，合同协议书第四条第2款约定“施工总承包及固定单价合同包干，按实际发生工程量结算……”。虽然承包人在申报结算时少计部分工程量，本着实事求是的原则，A1型施工围挡工程量应按经交通部门审批通过的设计图纸或实施方案按实计量。

五、《尺度•众为》分析

（一）核心问题定性：招标工程量清单少计属于清单缺陷，不属于工程变更

本案争议的实质，在于招标工程量清单少计施工围挡工程量，究竟应定性为工程变更，还是清单缺陷。发包人主张承包人未办理变更手续故不予计量，混淆了二者的法律性质。工程变更是在合同履行过程中对原设计或施工范围的主动调整，通常需要履行变更审批程序；而招标工程量清单少计，是招标阶段清单编制时即已存在的缺陷，并非施工过程中新增或变更的内容。施工围挡作为按设计图纸实施的实体措施，其实际工程量在招标时已由施工图纸确定，清单少计属于编制错误，无需通过变更程序来“创造”这一工程量。承包人主张“不属变更范围，无需办理变更手续”，在定性上是准确的。清单缺陷引发的价款调整，其权利基础来源于合同约定的按实结算原则及招标人对清单准确性的法定义务，而非变更审批程序。

（二）关键依据剖析：单价合同“量价分离”原则决定发包人承担工程量风险，招标文件及合同条款均支持按实结算

本案合同为单价合同，其核心特征在于“量价分离”——承包人承担综合单价的风险，发包人承担工程量的风险。在单价合同下，招标工程量清单所列数量为估算量，结算时应按承包人实际完成的工程量计量。

具体到本案，有三个层面的依据支持按实结算：

第一，招标文件的明确约定。招标文件17.14条将“招标工程清单中每一项计算误差”“招标工程量清单存在漏项”等情形明确列入造价调整条件及范围，说明招标阶段发包人已预见并承认清单编制可能存在误差，并约定此类情形应予调整。

第二，合同条款的清晰界定。合同协议书第四条第2款约定“施工总承包及固定单价合同包干，按实际发生工程量结算”，进一步明确了单价合同下按实结算的计价原则。

第三，清单编制责任的法定要求。《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500—2013）第4.1.2条规定：“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责。”该条文为强制性条文，招标人对清单的准确性和完整性负有法定责任。清单少计6222m（少计幅度达142%），显然属于招标人未尽准确性义务所致，相关风险不应转嫁给承包人。

（三）发包人抗辩理由不成立：变更手续及结算少报不构成拒付依据

本案中，发包人提出两项抗辩理由，均难以成立：

其一，关于“未办理变更手续”。如前所述，清单少计属于招标阶段的编制缺陷，并非施工过程中的工程变更，不适用变更审批程序。将清单缺陷与工程变更混为一谈，实质上是将招标人自身的编制错误归责于承包人，既不符合合同约定，也有违单价合同的基本法理。

其二，关于“结算书漏报”。 承包人已明确回应“送审结算工程量是少报，并未漏报”，且在变更图及竣工图上已明确施工围挡位置及工程量，并附有相关验收资料。“承包人在申报结算时少计部分工程量”不构成对相关权利的放弃。在单价合同下，结算的核心依据是实际完成的合格工程量，而非承包人申报的准确性——申报少了可以补充，但不应因此否定实际发生的事实。当然，承包人少报结算工程量的行为客观上增加了结算核实的沟通成本，在后续项目管理中应引以为戒，但这不构成发包人拒绝按实计量的合法理由。

（四）综合建议

建议发承包双方按以下步骤处理：

第一步，核实工程量。以经审批通过的设计图纸和施工方案为依据，并结合现场情况，重新核算A1型施工围挡的实际搭设长度。竣工图和验收资料可作为重要的佐证，如双方对工程量仍有异议，可再次进行现场复核。

第二步，确认计价。在工程量核实的基础上，按合同约定的综合单价计算应增加的工程价款。招标工程量清单少计的6222m，应按承包人投标时的综合单价计取。

第三步，完善结算资料。承包人在后续结算申报中应确保工程量数据的完整准确，避免因申报疏漏引发不必要的争议。双方协商一致后，以书面形式确认补充结算金额，作为最终结算的依据。

（五）延伸问题与思考

若合同未明确将清单计算误差列入调整范围，承包人能否主张按实结算？本案的论证及分析逻辑和结果，又将如何？

说明：本项目概况及争议内容来源于东省建设工程标准定额站粤标定复函〔2022〕62号复函所涉案例。案例内容仅代表众为工程咨询有限公司基于公开信息作出的分析，不代表官方意见，也不代表对任何一方的立场支持，具体案件处理应以合同约定及专业法律意见为准！