国际经验：FIDIC合同启示与工程顾问制度

（一）国际经验——FIDIC合同的启示

在国际工程领域，“雇主要求”的模糊性同样是合同履行中的高频争议点。FIDIC合同（尤其是EPC模式的银皮书）提供了若干值得借鉴的制度设计：

（一）承包商的审慎核查义务

FIDIC银皮书第5.1款规定，承包商被视为已仔细审查雇主要求，并对其正确性、充分性和完整性负责。承包商应在投标阶段识别雇主要求中可能存在的不一致、错误或模糊之处。这意味着，国际工程将投标阶段对模糊要求的审查义务分配给了承包商，承包商若未在投标阶段提出澄清，可能在争议中处于不利地位。

（二）“有经验承包商”标准

雇主仅对“有经验承包商无法合理发现的错误”承担责任。如果要求仅为模糊而非错误，且其潜在解释属于行业通行实践范畴，承包商将难以主张这是雇主的责任。

（三）“反义居先原则”

对于有两种或两种以上合理解释的条款，法院或仲裁庭会作出不利于起草方的解释。这对处于弱势地位的承包商提供了程序性保护。

（四）严格的变更程序

FIDIC合同对变更程序有严格规定。2017版FIDIC要求承包商在意识到变更事件后28日内发出索赔通知，并在42日内提交详细索赔报告。未在规定时限内通知的承包商可能丧失索赔权，即使业主实际知晓变更事实。程序正义在国际工程中被置于极高地位。

（五）业主变更权的限制

英国法对变更有一个默示限制，即变更指令应当是合理的，不应超出合同范围。法院通常会确保单方变更权不会以当事人未预料到的方式和程度来使用。

这些国际经验给我们的启示是：与其在履约中陷入“细化还是变更”的无休止争论，不如在合同订立阶段就将“要求”尽可能明确化，并通过严格的程序机制来管理变更。

（二）国际经验——工程顾问制度下的“要求前置化”

如果说前述FIDIC合同条款提供了合同层面的制度设计，那么在国际工程实践中，更值得关注的是一个更深层次的制度安排——工程顾问（Consulting Engineer）制度。这一制度从根本上决定了国际工程招标文件的精细程度，与国内形成了鲜明对比（一）顾问工程师：招标文件编制的专业主体

在国外及港澳台地区，任何大型土建工程都必须聘请顾问工程师（Consulting Engineers）管理，而非由业主自行组建的诸如基建科、工程处等临时性组织来管理。顾问工程师并非业主的内部部门，而是独立的专业服务机构，受业主委托对项目全生命周期提供专业技术管理服务。

在工程招标阶段，顾问工程师的核心工作之一就是编制工程招标文件。由于工程招标文件本质上是一份商业合同，顾问工程师必须将商务、法律、金融、保险，乃至施工时挖出化石或古文物等的保护和处理办法等全部写入合同条款。在国际工程中，顾问工程师编制招标文件是一个多专业协同的系统工程。以一份污水处理厂EPC招标文件为例，合同经理负责协调各部门工作，为各部门分派具体的工作内容和提交时间。各部门分工如下：

合同经理：负责商务部分的编制，以及收集整理各部门的文件，是招标文件编制工作的主要责任人。

设计经理：负责整体工作范围、参考图纸、技术规范、详细设计和图纸的要求等。

采购经理：负责采购工作范围、采购执行计划的要求、工厂质量控制、物流和进口材料的清关要求等。

施工经理：负责施工要求、已有施工用水用电接口、大件吊装、危品处理、垃圾清运要求等。

安全经理：负责现场安全要求的编制。

质量经理：负责项目质量要求的编制。

项目控制：负责承包商提交报告的要求、完成工作的工期和关键线路等的编制。

上述职能人员在审核完成招标文件后签字确认，由项目经理最终签发。一份质量好的招标文件可以保障项目的顺利执行，减少来自承包商的索赔。

（二）“雇主要求”：一个精细化的文件体系

在国际工程合同体系中，“雇主要求”是一个具有特定含义的文件概念。以FIDIC合同为例，“雇主要求”系指合同中包括的、题为“雇主要求”的文件，其中列明工程的目标、范围，和（或）设计和（或）其他技术标准。在FIDIC黄皮书和银皮书中，承包商履行合同的义务被明确为：“承包商应按照合同实施工程。工程完成后，工程应能符合雇主要求中定义和描述的预期目的（如果雇主要求中没有定义和描述此类目的，应符合它们的常规目的）。”

这一制度设计的关键在于：雇主要求本身就是合同的组成部分，而非合同签订后另行发布的文件。招标阶段，业主必须通过顾问工程师将全部技术要求、管理要求、质量标准和验收规范以“雇主要求”的形式写入招标文件；投标人据此编制投标文件和报价；合同签订后，“雇主要求”即成为对双方均有约束力的合同文件。

国际工程招标文件的精细程度远非国内可比。有实践者指出：“国外项目招标文件量大，而且非常严密，必须有专业的团队进行深入的研究，并对每个条款作出响应，同时要考虑各个条款对成本的影响。”在进度管理方面，海外项目要求必须有专业的进度工程师通过专业软件准备项目进度文件，该文件需包含资源及资金曲线，明确总体工期计划和关键线路工程的节点工期，明确劳动力、设备、物资、资金等资源配置计划。

（三）国内现状：照抄照搬的“粗糙文化”

与国际上精细化的招标文件编制形成鲜明对比的，是国内普遍存在的“粗糙文化”。其典型表现是照抄照搬——招标文件的编制者既不深入分析项目特点，也不仔细推敲条款的适用性，而是简单套用既有模板。

有学者多年前就指出：“设计单位由于人员素质、责任心以及时间局限等诸多原因，往往来不及对具体路段的具体情况实地勘查、仔细分析，一律‘照搬照抄’以前工程的设计内容，从而使招标文件对施工过程缺乏指导意义，甚至出现牛头不对马嘴的错误。”

这种“照抄照搬”的惯性延续至今。当前招标文件编制中普遍存在的问题包括，招标文件对项目的相关技术要求描述不清，给投标人理解带来困难；对标的范围和内容定义不明确，难以满足实施要求。许多招标文件在编制技术标要求时，仅使用诸如“应详细描述”“应包含但不限于”这样的笼统表述，没有明确技术方案的具体要求。招标需求不准确、招标文件编制质量较低、招标评标专业水平不足等问题已成为行业通病。

更深层的原因在于能力与意识的双重缺失：

l 缺乏专业顾问的制度支撑

 国内工程项目的招标文件通常由业主自行组织编制，或委托招标代理机构完成。招标代理机构的业务能力参差不齐，同时又陷入“重市场、轻专业”误区，导致采购文件编制质量低劣。采购文件的科学性和采购效能的实现，“已到了非加强不可的地步”。与国际上由多专业顾问工程师协同编制招标文件的模式相比，国内无论在专业配置还是编制流程上都存在显著差距。

l 快速发展的历史阶段形成的“粗放惯性” 

中国过去几十年的高速发展期，工程建设规模巨大、工期紧迫，“快”成为压倒一切的要求。在这种环境下，各方普遍形成了“先干了再说”的心态——招标文件粗糙一点没关系，反正施工中还可以调整；管理要求模糊一点没关系，反正到时候再细化。这种“囫囵吞枣”的做法，在高速增长阶段或许能够容忍，但当行业进入高质量发展阶段，其弊端便日益显现。正如有学者所指出的：“招标文件是招投标活动的基础和指南针，对招标的成败起着至关重要的作用”。粗糙的招标文件不仅导致投标报价失准，更为后续的合同纠纷埋下了隐患。

l 各方“没有能力也认为没有必要细化”的心态

 一方面，许多招标文件的编制者确实缺乏细化管理要求和技术要求的能力——既没有足够的时间进行现场勘察和技术论证，也没有足够的专业经验将要求转化为清晰、可执行的合同条款。另一方面，更重要的是，各方“认为没有必要”——在发包人看来，模糊条款给自己留了余地；在承包人看来，质疑模糊条款可能失去中标机会；在招标代理看来，照抄模板效率最高、风险最小。这种“没有必要”的集体认知，构成了“粗糙文化”最坚固的堡垒。

（四）对比与启示

国际经验给我们的核心启示是，管理要求的细化不是履约阶段的工作，而是招标阶段的必修课。 将管理要求后置化，看似节约了招标阶段的时间和精力，实际上是将争议和风险推迟到了履约阶段，最终付出的成本远高于前期细化的投入。

这一对比也进一步印证了本文前述的分析，国际工程通过顾问工程师制度在招标阶段就将管理要求、技术要求和工作要求全面细化，从源头上杜绝了“马后炮”现象的发生空间；而国内的“粗糙文化”——照抄照搬的惯性、高速发展形成的粗放心态、各方“没有必要细化”的集体认知——恰恰为“马后炮”现象的滋生提供了最肥沃的土壤。

解决路径：如何从被动应对到系统治理

以上，《尺度·众为》从现象梳理、根源剖析、法律分析到国际比较，较为系统地呈现了“后置管理文件”这一行业顽疾的全貌。《尺度·众为》如果仅仅停留在揭示问题层面，终究只是“半篇文章”——发现问题是为了更好地解决问题。本文的立意，恰恰在于提出问题之后，尝试给出从被动应对走向系统治理的可行路径。

（一）制度层面：将“管理要求前置”上升为招标文件的刚性要求

从源头治理的角度，有必要在行业监管层面建立招标文件中“管理要求”的明确化规范。2025年八部门联合印发的《招标人主体责任履行指引》第十三条已提出方向性要求：“招标人要根据标准招标文件（示范文本），按照招标方案，高质量编制招标文件，明确招标项目的技术要求、资格审查标准、投标报价要求、评标标准、定标方式以及拟签订合同的主要条款等事项。”在此基础上，建议进一步将“管理要求”的明确化上升为刚性制度：

l 量化标准强制化

凡涉及人员配备、成果份数、培训场次、服务频次等数量型要求，招标文件中必须有明确的上下限或具体数值，禁止仅以“满足需要”“按甲方要求”等模糊表述替代。监管部门可将此作为招标文件备案审查的重点内容，对不符合要求的文件退回修改。

l 程序标准清单化

凡涉及审核、审批、报送等程序性要求，必须在招标文件中明确时限、流程、责任主体和救济途径。例如，“经甲方审核确认”必须配套“甲方应在收到文件后X个工作日内书面反馈，逾期视为认可”。

l 范围标准清单化。

凡涉及工作范围，必须采用肯定式清单逐一列举，禁止使用“等”“包括但不限于”等开放式表述来涵盖未明确内容。确有难以穷举的情形，应设置明确的判定原则和增补程序，而非一“等”了之。

（二）发包人层面：从“模糊留白”转向“清晰管控”

对发包人而言，将管理要求后置化看似在签约前节约了时间和精力，实际上是将争议和风险推迟到了履约阶段。这种短视的策略，最终可能因诉讼、仲裁、停工索赔、审计问责而产生远高于前期细化的综合成本。理性的发包人应当转向以下做法：

将全部管理要求作为招标文件的组成部分一并发布。在招标启动前，完成项目管理制度的系统梳理，将技术要求、管理要求、质量标准、验收规范等全部以“发包人要求”的形式写入招标文件，使之成为合同文件的有机组成部分。

确需在签约后发布的管理文件，应通过补充协议方式经双方协商一致后签署，而非单方面发布。既尊重合同伙伴的法律地位，也为自己锁定明确的费用和工期预期。

对于新增管理要求导致承包人成本增加的，主动履行变更调价程序，而非强制承包人消化。 这不仅是法律义务，更是维护长期合作关系的基本商业逻辑。主动调价并非“多给了钱”，而是对合同变更的对价确认——避免承包人在结算阶段通过索赔或诉讼主张更高金额，最终付出更大代价。

（三）承包人层面：从“被动接受”转向“主动管理”

l 投标阶段——质疑与澄清

 对招标文件中“管理要求”“满足甲方要求”等模糊表述，通过投标答疑要求澄清，形成书面记录。对澄清结果不满意的，评估风险后慎重决定是否参与投标。这一阶段的主动，是为后续履约争取谈判空间的最后窗口。

l 签约阶段——谈判与锁定

在合同谈判中对模糊条款提出具体化修改建议。例如，将“甲方有权要求增加人员”修改为“甲方有权要求增加人员，但上限不超过___人，增加期限不超过___个月”；在合同专用条款中明确约定：合同签订后发包人发布的管理文件，若涉及增加承包人义务或成本，需经双方书面确认后方可作为合同组成部分。

l 履约阶段——留痕与保留

对发包人事后发布的每份管理文件，及时进行书面审查并反馈意见；对涉及增加成本的要求，严格按照合同约定的变更和索赔程序提交书面申请，保留完整的证据链条；对发包人强制要求执行且拒绝补偿的，以书面形式明确“保留索赔权利”——这一书面声明虽然不能阻止发包人的要求，但在后续争议中是最有力的程序性证据。

l 结算阶段——据理与维权

对审计单位依据事后管理文件进行的扣减，依据《招标投标法》及司法解释提出书面异议；对争议金额较大且协商无果的，积极运用诉讼或仲裁等司法途径维权，而非“认栽了事”。

（四）行业治理层面：建立合同文本审查与示范机制

行业协会和行业主管部门可从以下方面推进系统性治理：

编制并推广“管理要求明确化”示范文本。为各行业各类合同提供“管理要求”条款的标准化表述模板，从正面引导行业规范。

建立合同模糊条款的负面清单。 对“无条件服从甲方”“无限增加人员”“等”式兜底条款等进行明确警示，将其列为招标文件审查的重点关注事项。

推动行业智库和咨询力量介入招标文件的编制和审查。 从国际经验来看，由独立的顾问工程师团队编制招标文件是实现要求前置的制度保障。国内可借鉴这一思路，引导第三方专业机构参与招标文件的质量审查，弥补业主和招标代理机构专业能力不足的短板。

审计层面的配套改革。 审计机关应当明确：事后单方面发布的管理文件，如果构成对合同实质性内容的变更，不应作为审计扣减的依据。审计的核心是核实合同约定的执行情况，而非替代合同当事人重新分配风险。这一原则的明确，将从根本上消除发包人“以模糊规避审计风险”的动机。

结   语

管理文件“后置”现象的本质，是合同风险分配机制的失灵。而其最核心、最深层的驱动因素，正是发包人在审计压力下形成的“避险”逻辑——用模糊条款为自己保留解释空间，将成本风险转嫁给承包人，同时为审计留足回旋余地。 这一策略将发包人的管理责任通过合同模糊化转嫁给了处于弱势地位的承包人，模糊在发包人那里既是工具，也是盾牌，是其实现自保与转嫁的“双重利器”。

审计本应是公共资金使用的监督保障机制。但当它反向成为发包人模糊管理、规避责任、转嫁成本的制度借口时，审计风险防控的实际效果就被异化为一种不公平的博弈工具——发包人通过模糊条款在形式上将审计风险降至最低，而承包人则成为这一博弈中唯一的成本承担者。

在合同自由原则与招投标法的强制性规范之间，司法实践已经划出了相对清晰的边界：招标时已有原则性约定的，事后细化可能有效；招标时完全未提及的，事后新增构成变更，无效；处于两者之间的模糊地带，则取决于是否超出承包人的合理预见、是否实质性增加成本。对审计而言，模糊条款不应成为审计人员回避实质审查的理由，更不应成为将不合理扣减合法化的借口。

然而，仅靠司法裁判无法从根本上解决这一问题。制度上需要完善招标文件编制规范，源头上要求发包人将管理要求前置化，承包人需要建立全流程风险防控体系，行业层面需要建立合同文本审查机制，技术赋能上需要数字化手段的支撑。唯有多方协同、系统治理，才能逐步消除“先中标、后加码”这一行业顽疾。

《尺度·众为》不能只当“问题的发现者”，更应成为“解决方案的推动者”。 以上是基于长期观察与实务经验形成的初步思考，挂一漏万，欢迎在评论区留下您的真知灼见——无论是制度设计的补充、合同条款的完善思路，还是实务中的应对经验，都期待您的参与和分享。

解决“管理要求后置”，不能只靠承包人的“独角戏”。它需要制度设计者、合同当事人、行业监管者、审计执行者乃至技术赋能者的共同参与。 一人难唱一台戏，众人拾柴火焰高。期待您的观点。

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